“บวรศักดิ์ อุวรรณโณ” เปิดเวที “วิกฤตศรัทธาองค์กรอิสระ: ที่มาและทางออก” ชี้องค์กรอิสระยุคแรกมีผลงานสร้างความเชื่อมั่น แต่ปัจจุบันศรัทธาประชาชนลดลง เสนอ 5 แนวทางปฏิรูป ตั้งแต่เร่งกระบวนการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ ปรับระบบสรรหาและถอดถอนองค์กรอิสระ ปรับบทบาทสำนักงาน กกต. ไปจนถึงเปิดพื้นที่ให้กลุ่มการเมืองที่ไม่จำเป็นต้องจดทะเบียนเป็นพรรค

เมื่อเวลา 10.00 น.วันที่ 28 ส.ค. ที่โรงแรมรามาการ์เด้นส์ กรุงเทพฯ คณะกรรมาธิการกิจการศาล องค์กรอิสระ องค์กรอัยการ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชน และกองทุน สภาผู้แทนราษฎร ร่วมกับสถาบันพระปกเกล้า จัดเสวนาทางวิชาการหัวข้อ “วิกฤตศรัทธาองค์กรอิสระ: ที่มาและทางออก” โดยมี นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ อดีตกรรมการกฤษฎีกา และอดีตรองนายกรัฐมนตรี นายวิชา มหาคุณ อดีตประธานกรรมการ ป.ป.ช. และนายวัส ติงสมิตร นักวิชาการอิสระและอดีตผู้พิพากษาอาวุโสในศาลฎีกา ร่วมเสวนา

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า ไม่ได้ขึ้นเวทีสาธารณะมานาน ตั้งแต่อายุ 60 ปี และล่าสุดได้ปฏิเสธการเข้าร่วมเวทีของนายพริษฐ์ วัชรสินธุ รองหัวหน้าพรรคประชาชน ซึ่งจะจัดขึ้นในวันที่ 29 ส.ค. เนื่องจากไม่ต้องการเป็นที่สนใจอีกแล้ว แต่สำหรับเวทีครั้งนี้ถือเป็นการ “แหวกม่านประเพณี” กลับมาร่วมพูดคุย เพราะเห็นว่าประเด็นองค์กรอิสระเป็นเรื่องสำคัญต่อการพัฒนาประเทศ

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า ประเทศไทยกำลังเดินหน้าเข้าสู่ OECD และมีประเด็นที่ต้องปรับปรุงจำนวนมาก โดยหนึ่งในเรื่องใหญ่ที่สุดคือปัญหาการทุจริต ซึ่งประเทศไทยยังจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับระบบตรวจสอบและองค์กรที่ทำหน้าที่ดังกล่าว

พร้อมยกตัวอย่างสถานการณ์ในช่วงรัฐบาล “อนุทิน 1” ที่มีการเปิดโปงปัญหาภายในสำนักงานตำรวจแห่งชาติ รวมถึงประเด็นเกี่ยวกับเรือนจำพิเศษบางขวาง แต่รัฐบาลไม่ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องดังกล่าวเท่าที่ควร ขณะที่ตนเคยจัดทำร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยองค์กรอิสระเพื่อการตรวจสอบ และเสนอให้นายวิชา มหาคุณเป็นประธาน แต่ไม่ได้รับการตอบสนอง

“สะท้อนว่าประเทศไทยไม่ได้สนใจเรื่องนี้ คนมีอำนาจไม่เห็นว่าเป็นเรื่องสำคัญและเร่งด่วน” นายบวรศักดิ์ กล่าว

นายบวรศักดิ์ ระบุว่า สำหรับการเสวนาครั้งนี้จะพูดถึง 3 เรื่องหลัก ได้แก่ ที่มา ผลงาน และทางออก โดยเน้นไปที่การทำงานของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.)

ชำแหละที่มา กกต. จากปัญหาการซื้อเสียง

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญปี 2540 เกิดจากการวิเคราะห์ปัญหาการเมืองไทยในอดีต ซึ่งเป็นการแย่งชิงอำนาจระหว่างทหาร ฝ่ายพลเรือน และนักการเมือง จึงต้องการถ่ายโอนอำนาจกลับมาเป็นของประชาชน และเปิดช่องให้ประชาชนสามารถตรวจสอบและถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้

โดยเฉพาะปัญหาการเมืองไม่สุจริตและการซื้อเสียง ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากกฎหมายเลือกตั้งปี 2521 ที่ห้ามจัดมหรสพ ส่งผลให้ความสัมพันธ์โดยตรงระหว่างผู้สมัครกับผู้ลงคะแนนลดลง และเกิดบทบาทของ “หัวคะแนน” เข้ามาแทนที่

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า หากตนเป็นผู้ร่างกฎหมายเลือกตั้งในปัจจุบัน จะไม่ห้ามการจัดมหรสพ เพราะมองว่าเป็นช่องทางสร้างความสัมพันธ์ระหว่างผู้สมัครรับเลือกตั้งกับประชาชน แต่ต้องควบคุมไม่ให้กลายเป็นช่องทางซื้อเสียง เพราะเมื่อมีการซื้อเสียงก็ย่อมเกิดการ “ถอนทุน” ภายหลังได้รับเลือกตั้ง

จากมหาดไทยสู่ กกต. แก้ปัญหาการแทรกแซงเลือกตั้ง

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า ในอดีตการจัดการเลือกตั้งอยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงมหาดไทย ทำให้ตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยมีความสำคัญอย่างมาก เพราะสามารถแต่งตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ ซึ่งอาจส่งผลต่อการเลือกตั้ง

จึงมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญและจัดตั้งองค์กรอิสระ รวมถึง กกต. เพื่อถ่ายโอนภารกิจการเลือกตั้งออกจากฝ่ายการเมือง โดย กกต. มีอำนาจออกหลักเกณฑ์ จัดการเลือกตั้ง และวินิจฉัยชี้ขาดในบางกรณี

นายบวรศักดิ์ กล่าวถึงพัฒนาการของอำนาจ กกต. ว่า ในระยะแรก กกต. มีอำนาจให้ใบเหลือง แต่ต่อมามีการศึกษาวิจัยของสถาบันพระปกเกล้าในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย และเห็นว่า กกต. ควรมีอำนาจให้ใบแดง จึงมีการแก้ไขกฎหมายให้สามารถเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งได้

อย่างไรก็ตาม หากเป็นการให้ใบแดงภายหลังการเลือกตั้ง กกต. ต้องแสดงเหตุผลและส่งเรื่องให้ศาลพิจารณา เนื่องจากมาตรฐานการไต่สวนของ กกต. กับมาตรฐานการพิจารณาคดีของศาลแตกต่างกัน โดย กกต. พิจารณาจากหลักฐานอันควรเชื่อได้หรือคดีมีมูล ขณะที่ศาลต้องพิจารณาพยานหลักฐานจนสิ้นสงสัยก่อนลงโทษ

ชี้รัฐธรรมนูญ 2560 เพิ่มอำนาจ กกต. แต่ความเชื่อมั่นกลับลดลง

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญปี 2560 กกต. มีกรรมการ 7 คน และยังมีอำนาจเกี่ยวกับการเลือกตั้ง แต่มีการปรับลดอำนาจบางส่วน โดยเฉพาะการให้ใบเหลืองและใบแดงหลังการเลือกตั้ง ซึ่งถูกโอนไปให้ศาลเป็นผู้พิจารณา

ขณะเดียวกัน ยังมีการเพิ่มอำนาจ กกต. ในการระงับสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง หากมีหลักฐานว่าบุคคลนั้นมีส่วนทำให้การเลือกตั้งไม่สุจริต รวมถึงการเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง หรือที่เรียกว่า “ใบดำ” ซึ่งถือเป็นโทษร้ายแรงทางการเมือง

นอกจากนี้ ยังมีการขยายกรอบเวลาการรับรองผลการเลือกตั้งจาก 30 วันเป็น 60 วัน ส่งผลให้กระบวนการจัดตั้งรัฐบาลใช้เวลานานขึ้น

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า จากงานวิจัยของสถาบันพระปกเกล้าร่วมกับสำนักงานสถิติแห่งชาติ ซึ่งศึกษาความเชื่อมั่นต่อองค์กรอิสระตั้งแต่เริ่มจัดตั้งในปี 2545 พบว่า องค์กรอิสระในช่วงแรกได้รับความเชื่อมั่นค่อนข้างดี แต่ปัจจุบันความเชื่อมั่นลดลง เนื่องจากผลงานไม่เป็นไปตามความคาดหวังของประชาชน

เสนอ 5 ทางออก ปฏิรูปองค์กรอิสระ-เลือกตั้ง

นายบวรศักดิ์ เสนอแนวทางปฏิรูปเพื่อฟื้นฟูความเชื่อมั่นต่อองค์กรอิสระและระบบการเมือง 5 ประการ ได้แก่

1. ปฏิรูปกรอบเวลาการจัดตั้งรัฐบาลใหม่

เสนอให้ลดระยะเวลาตั้งแต่การยุบสภาจนถึงการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ โดยหากมีการยุบสภา ควรจัดการเลือกตั้งภายใน 30 วัน และให้ กกต. รับรองผลภายในกรอบเวลาที่เหมาะสม เพื่อให้สามารถเรียกประชุมรัฐสภาและเลือกนายกรัฐมนตรีได้โดยเร็ว

นายบวรศักดิ์ มองว่า หากช่วงเวลาหลังยุบสภาสั้นลง จะช่วยลดโอกาสการซื้อเสียง เพราะผู้สมัครมีเวลาในการดำเนินการน้อยลง ขณะที่หากสภาสิ้นอายุเมื่อครบวาระ ก็ควรกำหนดกรอบเวลาจัดการเลือกตั้งและจัดตั้งรัฐบาลให้ชัดเจน ไม่ปล่อยให้เกิดสุญญากาศทางการเมือง

2. ปฏิรูประบบสรรหาองค์กรอิสระ

เสนอให้นำแนวทางจากร่างรัฐธรรมนูญปี 2558 ที่ถูก สปช. ตีตกกลับมาพิจารณา โดยให้คณะกรรมการสรรหาประกอบด้วยตัวแทนจากศาลฎีกา ศาลปกครองสูงสุด ฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน และประธานองค์กรอิสระที่เลือกกันเอง เพื่อให้เกิดความหลากหลายในการสรรหา

ส่วนการให้ความเห็นชอบควรใช้ที่ประชุมรัฐสภา และแบ่งการลงคะแนนออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่ สส. ฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน และ สว. หากผู้ได้รับการเสนอชื่อได้รับเสียงสนับสนุนจาก 2 ใน 3 กลุ่ม จึงให้ถือว่าได้รับความเห็นชอบ พร้อมเสนอให้เปิดเผยผลการลงคะแนนและข้อมูลการตรวจสอบประวัติ

3. ฟื้นระบบการถอดถอน

นายบวรศักดิ์ เสนอให้ระบบถอดถอนกลับมาเป็นกลไกตรวจสอบผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง โดยหากกลไกในรัฐสภาไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ควรเปิดช่องให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการลงคะแนนถอดถอนด้วย เช่น การถอดถอนนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีอาจใช้การลงมติจากประชาชนทั่วประเทศ ขณะที่การถอดถอน สส. หรือ สว. อาจจำกัดเฉพาะพื้นที่หรือจังหวัด

4. ปฏิรูปสำนักงาน กกต.

เสนอให้แยกภารกิจการจัดการเลือกตั้งออกจากสำนักงาน กกต. โดยให้เป็นหน้าที่ของที่ประชุมหัวหน้าส่วนราชการระดับกระทรวง และใช้องค์กรในระดับภูมิภาคและท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินการจัดการเลือกตั้ง

ส่วน กกต. ควรทำหน้าที่หลัก 2 ด้าน คือ การออกกฎและกำกับการเลือกตั้ง รวมถึงการตรวจสอบและดำเนินการกับผู้กระทำผิดกฎหมายเลือกตั้ง

5. เปิดพื้นที่ให้กลุ่มการเมืองที่ไม่จำเป็นต้องเป็นพรรคการเมือง

นายบวรศักดิ์ เสนอให้ยอมรับการรวมกลุ่มทางการเมืองที่ยังไม่ถึงขั้นต้องจัดตั้งเป็นพรรคการเมือง เพื่อเปิดพื้นที่ให้ประชาชนสามารถรวมตัวและแสดงออกทางการเมืองได้โดยไม่ต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่เข้มงวดเกินไป เช่น การกำหนดจำนวนสมาชิกหรือการมีสาขาพรรค

ทั้งนี้ นายบวรศักดิ์ ย้ำว่า ก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ควรศึกษาข้อมูลและเปรียบเทียบระบบการเมืองของประเทศต่างๆ อย่างรอบด้าน เพื่อออกแบบกลไกที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย

ข้อเสนอทั้งหมดสะท้อนมุมมองของนายบวรศักดิ์ว่า การแก้ปัญหาวิกฤตศรัทธาต่อองค์กรอิสระไม่ควรจำกัดอยู่เพียงการปรับเปลี่ยนตัวบุคคล แต่ต้องทบทวนทั้ง ที่มา อำนาจหน้าที่ ระบบตรวจสอบ และความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรอิสระกับประชาชน เพื่อให้กลไกตรวจสอบกลับมาสร้างความเชื่อมั่นและได้รับการยอมรับจากสังคมอีกครั้ง